從一則案例淺析政府采購項目屬性界定

某縣春風學校“智慧校園設備采購項目”（以下簡稱本項目），投資規模約2000萬元，資金來源為財政性資金，招標文件載明項目屬性為工程類，采購方式為公開招標，評標辦法為綜合評分法，采用分散采購模式。該項目于2018年6月15日在某縣公共資源交易中心開標，經評標委員會評審，A公司被確定為中標供應商。

6月21日，投標人B公司向采購人和代理公司提出質疑，稱該項目評標委員會組成人數為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，違反了政府采購法律法規強制性規定。理由是：本項目屬于政府采購貨物類項目，采購預算金額超過1000萬元，依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第二十七條和第五十五條之規定，評標委員會成員應為7人以上單數，綜合評分法中“價格分應當采用低價優先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分”。質疑人要求修改招標文件后重新招標。

6月28日，采購人和代理機構對B公司的質疑事項進行了答復，認為本項目包括智慧校園13個子系統及安裝等內容，依據財政部《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）關于工程、貨物和服務的分類標準，本項目屬于工程—建筑安裝工程—智能化安裝工程。采購人根據工程類項目編制招標文件，且招標文件中規定評標委員會組成人數為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，符合《招標投標法》及其實施條例的規定，并未違反政府采購法律法規強制性規定，質疑人的質疑事項不成立。

7月12日，B公司因對采購人和代理機構關于質疑的答復不滿意，遂向當地政府采購監督部門提起投訴。政府采購監督部門依據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）向采購人、代理機構和中標供應商等當事人發出了投訴答復通知書及投訴書副本。各當事人進行了書面答復，均認為本項目屬于工程類項目，評標委員會組成和價格分計算方式符合《招標投標法》及其實施條例的規定，未違反政府采購法律法規強制性規定，質疑人要求修改招標文件后重新招標的訴求缺少法律依據。政府采購監督部門對投訴人、被投訴人和相關當事人的投訴材料及證據進行了書面審查，并專門向上級政府采購監督部門進行了請示。最終，政府采購監督部門認為，投訴人的投訴事項缺乏事實根據和法律依據，投訴事項不成立，并于7月26日出具《投訴處理決定書》，駁回了投訴人的投訴。

8月15日，B公司因對政府采購監督部門《投訴處理決定書》不服，又向某縣人民法院提起行政訴訟。10月29日，某縣人民法院作出一審判決，駁回B公司的訴訟請求。此后，B公司在法定上訴期限內未再上訴。

案例剖析

本案爭議的焦點是案涉項目是否屬于政府采購工程類項目，筆者下面從事實根據和法律依據兩個方面進行分析。

依據工程項目的通常分類，建筑安裝工程是工程項目的分支，智能化工程又是建筑安裝工程的一個子分支，因而智能化工程歸屬于工程類項目。智能化工程通常包含門禁系統、對講系統、遠程控制系統、監控系統、網絡信息服務系統、智能照明系統、樓宇自動化系統等。根據《建筑業企業資質管理規定》（住房和城鄉建設部令第22號）、《注冊建造師執業管理辦法(試行）》（建市〔2008〕48號）和《注冊建造師執業工程規模標準（試行）》（建市〔2007〕171號）等文件的規定，智能化安裝工程項目要求施工企業應具有相應等級的電子與智能化工程專業承包資質及安全生產許可證，且項目經理（項目負責人）應具有相應等級的機電工程專業注冊建造師資格。

案例中的項目招標文件、技術規范書、工程量清單及施工設計圖紙等資料證實了兩點：一是項目招標內容為某縣春風學校“智慧校園設備采購項目”，包含13個子系統及安裝，如一卡通管理系統、智慧圖書館系統、校園廣播系統、多媒體會議系統、云辦公系統、電子班牌系統等。二是項目招標公告中關于供應商資格要求包含“投標人應具有電子與智能化工程專業承包二級及以上或有效期內的建筑智能化工程設計與施工一體化二級及以上資質”和“具備有效期內的安全生產許可證和項目經理（項目負責人）應具有機電工程專業二級及以上注冊建造師資質，B類安全生產考核合格證”等內容。

據此，從本項目招標所包含的內容和招標公告所要求的投標人資質及項目經理資格兩方面來看，案例中的項目屬于工程－建筑安裝工程－智能化安裝工程，具有事實根據。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第七條規定，“采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定。”從該規定可以看出，政府采購項目屬性的認定主體是采購人，認定依據是《政府采購品目分類目錄》。按照《政府采購品目分類目錄》無法認定的，應按照有利于政府采購項目實施的原則進行認定。

《政府采購品目分類目錄》將政府采購項目分為三大類：貨物、工程和服務。其中，工程類包括建筑物施工、構筑物施工、工程準備、預制構件組裝和裝配、專業施工、建筑安裝工程、裝修工程、修繕工程、工程設備租賃和其他建筑工程；建筑安裝工程包括電子工程安裝、智能化安裝工程、電力系統安裝、供水管道工程和下水道鋪設、供暖設備安裝、通風和空調設備安裝、燃氣設備安裝、大型設備安裝和其他安裝；智能化安裝工程包括樓宇設備自控系統工程、保安監控和防盜報警系統工程、智能卡系統工程、通信系統工程、衛星和共用電視系統工程、計算機網絡系統工程、廣播系統工程、火災報警系統工程和其他智能化安裝工程。

根據《政府采購法》第四條和《政府采購法實施條例》第七條的規定，政府采購工程項目以及與工程項目有關的貨物、服務，采用招標方式（公開招標、邀請招標），適用《招標投標法》及其實施條例；采用非招標方式采購的，適用《政府采購法》及其實施條例。

據此，采購人根據該項目的招標內容，依據《政府采購品目分類目錄》認定本項目的屬性為工程－建筑安裝工程－智能化安裝工程具有法律依據。

通過上文對事實根據和法律依據的分析，可以得出如下結論：采購人根據案例項目工程類的屬性編制招標文件，并在招標文件中規定評標委員會組成人數為5人，價格分采用“取不低于平均價80%有效投標人報價的平均價作為評標基準價”，符合《招標投標法》及其實施條例等法律法規關于評標委員會組成和價格分計算方式的規定，并未違反政府采購法律法規強制性規定。

案例啟示

案例中的項目屬于工程建設項目并采用了公開招標方式，依據相關規定，其適用《招標投標法》及其實施條例，因而應采用工程建設項目的招標采購流程，項目的立項、招標公告的發布、投標人資格的要求、招標文件的編制、評標辦法的設定、招標投標過程的監督、中標候選人的公示、異議和投訴的處理等均應遵守《國務院辦公廳關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》（國辦發〔2017〕97號）、《工程建設項目施工招標投標辦法》（國家發改委等七部委令第30號）和《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》（國家發改委等七部委令第11號）等工程建設項目招標投標的相關規定。

通過梳理發現，案例中項目的招標文件規定的實質性內容雖然符合《招標投標法》及其實施條例等相關規定，但是招標采購流程卻直接套用了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的規定，與上述工程建設項目招標投標的具體規定存在沖突，招標采購流程上存在瑕疵。這也提醒行業從業人員在政府采購操作實務中要特別注意不同屬性和采購方式的項目適用法律法規和辦理流程不盡相同，如招標方式和非招標方式的工程建設項目不相同，招標方式和非招標方式的貨物和服務也不相同。

古人云，“規外求圓，無圓矣；法外求平，無平矣。”界定政府采購項目屬性必須要堅持合法、合理原則，減少不必要的質疑和投訴，進而提高項目實施效率。

所謂合法原則，首先要依據《政府采購法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例進行界定。其次要依據政府采購主管部門規章的細化規定進行界定。如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》和《政府采購品目分類目錄》等。特別是《政府采購品目分類目錄》對政府采購貨物、工程、服務進行了詳細分類，絕大部分政府采購項目的屬性都可據此界定。

所謂合理原則，是依據法律法規規章及《政府采購品目分類目錄》仍無法界定時應遵循的原則，主要是指“有利于采購項目”的原則。該原則的本質是還權于采購人，但采購人不能任性行使此項權利，特別是在項目本身包含工程、貨物或服務中兩種以上屬性的內容的情形下，采購人要認真分析、綜合研判，不能孤立地、教條地界定項目的屬性，否則將不利于采購項目的有效實施。也就是說，采購人既要考慮工程、貨物和服務內容之間的關聯性，也要考慮工程、貨物和服務內容本身的擴張性，只有兩者皆顧，才能切實做好政府采購相關工作。

 作者：儲成鵬

 作者單位：安徽省六安市公共資源交易監督管理局

來源：《招標采購管理》